[특별기고] 광주·전남 통합, 분권국가형 통합이어야 한다 - 최형식 전) 담양군수 담양신문 dysm.kr@daum.net

2026년 01월 15일(목) 18:24

[담양신문] 광주·전남 통합 논의가 오는 7월1일 통합 지방정부 출범을 향해 급물살을 타고 있다. 그러나 이 논의가 행정구역 개편이나 규모 확대의 문제로만 접근한다면, 통합은 출발부터 방향을 잘못 잡은 것이다.

광주·전남 통합은 행정 효율의 문제뿐 아니라, 재정분권 등 대한민국이 중앙집권 국가에서 분권 국가로 전환할 수 있는지를 가늠하는 중요한 분기점이다. 이재명 대통령은 지방 주도 성장을 통해 수도권 일극 체제 극복과 국가균형발전을 달성하려는 강한 의지를 표명하고 있다. 그러나 지방 주도 성장은 지방분권이 전제될 때만 지속 가능한 것이다.

입법·행정·재정 권한의 대부분이 중앙에 집중돼 있고, 지방은 중앙 정책을 집행하는 역할에 머물러 있다. 이러한 구조가 유지된 가운데 지방주도 국가성장은 그 한계가 명확하며 구호에 그칠 가능성이 매우 크다.

그래서 광주·전남 통합은 반드시 연방제 수준에 준하는 분권 국가형 통합으로 설계되어야 한다. 사람과 기술 자본이 광주·전남으로 모일 수 있도록 통합 지방정부가 정책을 설계하고 집행할 수 있는 권한이 있어야 한다. 그럴 때 리더쉽을 통해, 광주·전남이 남부권의 수도가 될 수 있고, 싱가포르처럼 강소국이 될 수 있다.

핵심은 중앙정부 권한의 실질적인 이양이다. 지역 산업, 에너지, 교통, 인구 정책은 중앙이 일률적으로 설계할 수 있는 영역이 아니다. 통합 광역 정부는 중앙의 하위 집행기관이 아니라, 지역 전략을 스스로 결정하고 책임지는 자치정부여야 한다. 권한 이양 없는 통합은 통합이 아니라 행정 단위의 확대에 불과하다. 지방을 스스로 설계하고 집행할 수 있는 입법권이 보장되어야 하고, 재정배분 역시 최소한 국가와 지방이 6:4 구조 이상이 전제된 통합이어야 한다.

아울러 교육과 경찰(자치경찰) 역시 통합 지방정부로 이관되어야 한다.

이와 함께 중앙–광역–기초 정부 간 관계 역시 재정립돼야 한다. 통합 이후의 정부 관계는 상명하달식 수직 구조가 아니라, 수평적 협력 관계로 전환돼야 한다. 중앙은 국가의 큰 틀을 담당하고, 광역은 지역 전략을 책임지며, 기초 정부는 주민 생활과 밀착된 행정을 수행하는 명확한 역할 분담이 필요하다.

또 하나 중요한 원칙은 광역 정부 비대 금지다. 통합이 조직을 키우는 방향으로 흐른다면 행정 비효율과 권력 집중만 심화할 것이다. 통합 광역 정부는 전략과 조정 중심의 강한 정부로 설계돼야 하며, 생활형 정책 집행은 가능한 한 기초정부 중심으로 유지돼야 한다.

동시에 기초정부 권한 침해는 결코 있어서는 안 된다. 주민과 가장 가까운 정부인 시·군·구의 권한과 재정이 축소된다면 통합에 대한 불신은 커질 수밖에 없다. 통합은 위로의 집중이 아니라, 아래로의 강화를 목표로 해야 한다.

광주·전남 통합은 획일화를 의미해서는 안 된다. 통합은 생활권과 권역별 특성, 다양성을 존중하는 구조로 설계돼야 한다. 광주 도심권, 전남 동·서부권, 농어촌과 해양권역의 차이와 다양성은 남부권의 최대 자산이자 잠재력이다.

그리고 무엇보다 중요한 것은 시·도민 주권이다. 통합의 최종 결정권자는 행정이나 정치가 아니라 주민이다. 주민투표가 현실적으로 어렵다면, 그에 준하는 실질적 주민 동의 절차를 통해 민주적 정당성을 확보해야 한다.

광주·전남 통합의 성패는 통합 자체가 아니라, 어떤 원칙과 방향 위에서 추진되느냐에 달려 있다. 지금 우리에게 필요한 것은 분명한 방향이며, 규모가 아니라 권한 배분이다. 이러한 내용과 로드맵이 특별법에 담길 수 있도록 정치권은 지혜를 모으기 바란다.